20년만에 준공영제 대개편, 달라지는 서울시내버스에 바란다!

시민기자 한우진

발행일 2024.10.29. 14:31

수정일 2024.10.29. 17:24

알아두면 도움되는 교통상식 (278) 서울시내버스 혁신에 앞서 고려해야 할 사안들

서울시가 ‘서울시내버스 준공영제' 시행 20주년을 맞아 3대 분야 혁신안을 추진한다.

서울시 대중교통의 역사는 전차(電車)가 운행을 시작한 1899년과 시내버스가 운행을 시작한 1928년이 그 시작이라고 할 수 있다. 생각보다 긴 역사를 가진 서울시 대중교통은 그 이후 대규모 혁신이 이루어진 시기가 있었는데, 철도는 1974년 서울지하철 개통, 버스는 2004년 서울버스 개편을 들 수 있다.

특히 2004년 서울버스개편은 노선 개편, 준공영제 시행, 중앙버스전용차로 확대, 지하철-버스간 통합요금제 시행, 신교통카드 도입 등 획기적인 내용들이 많아, 우리나라 대중교통 역사상 가장 중요한 개편이었다고 평가받는다. 서울시가 시행한 이 정책은 전국 지자체들에 퍼져나갔으며, 따라서 서울시가 우리나라 버스 개편의 기준점을 제시했다고 할 수 있다.

이 같은 버스 개편이 실시된 지도 벌써 20년이 지났다. 갓난아기가 성인이 될 정도의 시간이 지난 셈인데, 이에 따라 서울시는 버스 개편 20주년을 맞이하여 기존 서울 시내버스의 한계를 극복하는 새로운 서울시내버스 혁신안을 준비하고 있다.

준공영제 20주년 혁신방안 개요 ©서울시

서울시가 10월 22일 밝힌 서울시내버스 20주년 혁신안의 내용은 크게 3가지로, 재정 혁신, 공공성 혁신, 서비스 혁신이다. 여기서 재정과 공공성은 서울시가 시행중인 버스 준공영제에 대한 것이다.

준공영제란 서울시가 노선을 정하는 권리를 갖는 대신 버스 업체에 재정 지원을 해주고, 버스 업체는 지원을 받는 대신 서울시가 정한 노선대로 운행하는 것을 말한다.

왜 민간 업체인 버스회사에 지원을 해야 하는 건지 의문이 들 수가 있는데, 이는 버스노선의 특수한 성질 때문이다. 과거 판례에 따르면 시내버스 노선은 버스회사의 사유재산으로 취급(대법원 1992년 4월 28일 선고 / 91누13526판결) 받는다. 시민들이 이용하는 버스노선이 누군가의 재산이라는 것이 이상하게 느껴지지만, 법이 그렇다고 한다. 이런 상태에서는 지자체가 버스 노선을 시민 중심으로 설계하기가 어려우며, 버스회사의 이익이 되는 방향으로 노선이 만들어지기 쉽다. 돈이 안 되는 곳은 버스 노선도 안 생긴다는 것이다.

서울시가 시내버스를 직영하면 이 문제를 해결할 수 있지만, 이를 위해서는 서울시가 64개 버스회사의 노선권과 자산 등을 일시에 모두 매입해야 하며, 그 비용은 2~3조원으로 추정된다. 이는 현실적으로 불가능하기 때문에, 민영제와 공영제의 중간인 준공영제로 운영하고 있는 것이다.

민영제와 완전공영제의 비교 ©서울시

2004년 시작된 준공영제는 나름대로 성과를 내오긴 했으나, 그동안 시간이 지나면서 여러 문제도 노출하고 있다. 따라서 서울시는 시내버스 개편 20주년을 맞이하여 재정 부분에서 준공영제를 먼저 손볼 예정이다. 현행 사후정산 및 실비정산제를 사전확정 및 표준정산제로 바꾸는 형태로 재정지원 구조를 개선한다. 이에 따라 버스 업체의 비용 절감 노력을 유도하고, 서울시도 이자비용을 절감하여, 서울시민의 세금 연간 500억 원을 절약할 수 있을 것으로 기대되고 있다.

두 번째 혁신안은 공공성 부분이다. 버스노선이 버스회사의 재산이라는 것이 알려지자, 버스회사 사장들이 자기 버스회사를 사모(私募)펀드에 파는 현상이 일어났다. 이미 64개 버스회사 중 6개 회사가 이런 식으로 팔려나갔다.

서울시내버스 민간자본 진입 현황

회사명 (인수시기)	한국비알티 (‘19.12)	동아운수 (‘20.12)	도원교통 (‘21.12)	신길교통 (‘21.12)	선진운수 (‘22.7)	선일교통 (‘22.8)
인가대수	180대	208대	166대	117대	291대	65대
자산운용사	차파트너스 (1호)	차파트너스 (3호)	차파트너스 (4호)	차파트너스 (4호)	그리니치PE 칼리스타캐피탈 차파트너스	차파트너스 (4호)
투자 종료시점	2024.12		2026.12		2026.12	2026.12

이것 역시 버스노선을 버스회사의 재산으로 취급하는 법령이 문제라고 할 수 있다. 시민들이 이용하는 버스노선은 애초에 사인(私人)간에 사고파는 대상이 되어서는 안 되는 것이다.

이렇게 버스회사의 주인이 바뀔 때마다 이익이 발생하고, 그 이익이 서울시민에게 돌아가는 것이 아니라 외부로 빠져나가는 것은 버스의 공공성에 부합하지 않는 일이다. 따라서 서울시는 각종 제도 개선을 통해 불건전 외국계 자본의 진입을 제한하고, 과다한 배당과 이자수익을 추구하는 것을 제한하며, 알짜 자산을 팔아버린 후 버스회사를 빨리 되파는 것을 막는 등 구조를 개선할 예정이다. 하지만 그렇게 해도 버스회사가 사고 팔리는 것을 근본적으로 막을 수는 없다. 애초에 법에 문제가 있기 때문이다.

노선 개편을 통한 서비스 혁신 ©서울시

마지막으로 필자가 이번 개편에서 가장 관심을 가진 것은 서비스 혁신 분야다. 구체적으로는 노선 개편을 의미한다.

서울시 버스노선은 2004년 대개편 후, 20년간 조금씩 추가적으로 바뀌어 왔다. 하지만 도시구조가 계속 달라지는 것에 비해서는 그 변화 정도가 크지는 않았다. 대표적으로 지난 20년간 지하철이나 경전철 노선들이 새로 많이 생겼지만 획기적인 버스노선 변화는 없었던 점, 재개발이나 재건축 등으로 인구의 거주 및 지역 구조가 많이 바뀌었음에도 땜질식으로 대응해온 점, 서울의 인구는 줄고 경기도의 인구는 늘어나면서 광역교통구조가 급격하게 바뀌고 있는데도 서울시내버스 노선은 임기응변적으로만 대응해온 점 등을 들 수 있다.

이에 따라 서울시는 2층 버스, 자율주행버스, 수요응답형 교통수단(DRT: Demand Responsive Transit) 등 신개념 교통수단을 투입하여 복잡다양해지는 버스 수요에 대응할 예정이다. ☞ [관련 기사] 서울 시내버스에도 2층 버스 도입하면 어떨까?

특히 중요한 것은 중복 및 장거리 노선들을 효율화 한다는 부분이다. 일반적으로 장거리 노선들은 버스 운영 측면에서 어려움이 많은 것으로 알려져 있다. 예를 들어 서울 끝에서 끝까지 운행하는 노선은 한번 왕복에 5시간이 걸리기도 하는데, 이 정도면 운전기사의 신체가 걱정될 수준이다.

이밖에도 장거리 노선들은 승객 입장에서도 불편한 경우가 많다. 노선을 좀 짧게 하면 환승 불편이 생길 수는 있으나, 그 대신 장점도 생긴다. 버스노선을 단거리화 할 때 예상되는 효과를 세 가지로 정리해 보았다.

노선 단거리화를 통한 배차시간의 단축(회전율 향상) ©한우진

첫 번째는 회전율 향상 효과다. 회전율이란 버스 한 대가 얼마나 자주 운행하는지를 알려준다. 버스의 회전율이 높으면 동일한 차량대수를 가지고도 배차시간을 단축시킬 수 있다. 예를 들어 버스가 지하철 중복 구간의 운행을 단축하여 운행시간을 절반으로 줄이면, 동일한 차량 대수로도 배차시간을 절반으로 줄일 수 있다. 승객들이 정류장에서 버스를 기다리는 시간도 절반으로 줄어든다. 또한 버스가 2배로 자주 오므로, 버스 차량 내부의 혼잡도는 절반으로 줄어든다.

노선 단거리화를 통한 버스 수요와 공급의 일치 ©한우진

두 번째는 버스 수요와 공급의 일치가 쉬워진다. 장거리를 운행하는 노선은 버스가 남는 지역과 버스가 부족한 지역을 함께 운행한다. 버스가 부족한 지역은 혼잡도가 높아지지만 그렇다고 버스 운행을 늘릴 수도 없다. 버스가 남는 지역에서는 버스 안이 텅텅 비게 되기 때문이다.

이 경우에는 노선을 쪼개서 지역별로 수요에 맞게 운행하면 된다. 버스가 부족한 지역은 자주 운행하고 버스가 남는 지역은 덜 운행하는 것이다. 그래도 전체 차량대수와 운행횟수는 동일하므로 운영비용은 동일하다. 이렇게 노선이 단거리화되면 수요와 공급의 일치가 가능해지므로 버스가 부족한 지역의 혼잡도가 개선된다.

노선 단거리화를 통한 버스 간격 요동 감소(정시성 향상) ©한우진

마지막으로 노선을 단거리화하면 버스끼리 몰려다니는 현상을 줄일 수 있다. 도시에는 교차로가 존재하며, 버스가 교차로를 그냥 통과할지, 신호에 걸려 대기할지는 예측할 수 없다. 앞 버스가 신호대기를 하는 동안 뒤 버스는 교차로를 통과하여 앞차에 붙게 되는데, 이것이 반복되면 버스들끼리 모이는 현상이 발생한다. 버스가 한참동안 안 오다가, 여러 대가 한꺼번에 몰려서 오는 이유다. 이러면 몰려 있는 버스들 중 맨 앞 버스에 승객이 집중되어 승객들의 체감혼잡도가 높아지고, 몰려 있는 버스들의 끝 쪽은 한산하여 수송력 낭비가 된다.

원래 버스가 차고지에서 출발할 때는 일정한 간격으로 출발하는데, 운행거리가 길어질수록 이런 현상이 심해진다. 그러나 버스의 운행거리가 짧아지면, 버스끼리의 간격이 흐트러지기 전에 차고지에 돌아올 수 있기 때문에 이 문제가 개선되는 것이다. 즉 버스의 정시성(punctuality)이 높아진다.

서울버스 권역 구분표 ©서울버스운송사업조합

이렇듯 버스의 장거리 굴곡 및 중복 노선의 정비는 버스 서비스 개선 측면에서도 효과가 크다. 노선이 단거리화 되면 환승 불편이 커지지 않느냐는 말도 있지만, 무작정 노선을 길게 하는 게 능사는 아니다. 전체적으로 보면 차라리 환승을 하더라도, 자주 다니고, 규칙적으로 다니고, 혼잡이 덜한 버스를 타는 게 나을 수 있다.

서울에서 부산을 가는 고속버스가 왜 서울의 25개 각 구(區)에서 따로따로 출발하지 않고, 서초구의 고속버스터미널에서 출발하는지를 생각해볼 필요가 있다. 운영 측면에서 효율적이고, 승객 입장에서도 배차 시간이 길어진 고속버스를 사는 구에서 타는 것보다, 고속버스터미널까지 가서 더 자주 다니는 고속버스를 타는 게 낫기 때문이다. ☞ [관련 기사] 장거리 버스, 노선을 단축해야 하는 이유

현행 서울시 여론조사 웹사이트에 버스 개편 토론방을 새로 만들 필요가 있다 ©서울시

그렇다면 이번 서울시내버스의 20년만의 노선 개편이 성공하려면 무엇이 필요할까? 필자가 정리한 세 가지는 다음과 같다.

첫째는 모든 시민들이 참여할 수 있는 온라인 버스 개편 토론방을 만드는 것이다.

시내버스 노선은 시민들의 삶과 직결되어 있음에도 불구하고, 노선이 바뀌고 나면 항상 불만이 크다. 제대로 된 의견수렴이 없었다는 것이다. 특히 노선 개편 특성상 서울시는 버스회사들이나 시의원 같은 정치인들의 이야기를 많이 듣게 되는데, 이 과정에서 시민들이 소외감을 느끼게 된다.

따라서 서울 시민 누구나 참여할 수 있는 인터넷상의 열린 토론방을 만들고, 버스노선에 대한 시민들 간 치열한 토론을 펼칠 수 있는 장을 마련해 주면 좋겠다. 아울러 여기서 벌어진 토론에 대해서는 서울시가 버스 개편 추진에 참고자료로 활용하길 바란다. 시민들의 의견이 모이면 서울시나 용역기관이 미처 생각하지 못했던 좋은 아이디어들이 나올 것이다.

시민들은 온라인 토론방에서 기존 노선, 개편 예정 노선, 새로 도입을 추진하는 노선 등 모든 노선에 대해 논의할 수 있다. 결국 원하는 노선이 만들어지지는 않더라도 최소한 참여자가 자신이 하고 싶은 이야기는 다 할 수 있는 기회를 주는 게 좋다. 아울러 건설적인 토론을 위하여 버스노선에 대한 사실 정보(운행현황, 이용승객 통계자료 등)를 토론방에 함께 제공해주어야 할 것이다.

서울동행버스 ©서울시

둘째는 버스노선 개편 과정에서 수도권 지자체와 버스회사와도 충분히 논의하는 것이다.

서울과 경기도, 인천은 우리나라의 수도권을 구성하고 있으며, 양쪽을 오가는 승객도 무척 많다. 이런 상황에서 서울시만 단독으로 노선 개편을 하는 것은 그 효과를 떨어뜨리는 일이다. 서울시만 먼저 했다고 해도, 경기도 노선이 안 바뀌면 문제가 여전히 남고, 나중에 또다시 개편을 하느라 누더기가 될 수도 있다.

그럴 바에야 처음부터 다른 지자체들과 충분한 대화를 통해 효율적인 노선을 한 번에 완성시키는 것이 좋을 것이다. 특히 서울시는 서울동행버스를 운행하며 ‘서울시로 출근하는 승객들도 서울시민’이라는 철학을 밝히기도 했다. 서울동행버스 같은 특별한 버스를 운행하는 것도 중요하지만, 기본적인 버스개편에 대해서도 이 같은 철학을 녹여내는 것이 역시 중요하다. ☞ [관련 기사] 신개념 버스 '서울동행버스' 운행 시작! 기존 버스와 무엇이 다를까?

전주시 간선버스 통합 노선도 ©전주시

마지막으로 버스개편 결과물에 대한 이해를 돕기 위해 네트워크 노선도를 적극 제작하기를 바란다.

일반적으로 서울대중교통을 처음 이용하는 사람들(예: 외국인)은 버스보다 지하철이 편하다고 하는데, 그 이유는 지하철에는 노선도가 있어서 노선간의 관계를 이해하기 쉽기 때문이다. 하지만 버스는 개별 노선도만 있을 뿐 버스 노선간의 관계를 알 수 있는 노선도가 없다.

이 때문에 버스노선들의 이해는 매우 파편화되어 있으며, 버스 노선간의 관계를 통해 서울시 대중교통 전체를 파악하기가 매우 어렵다. 하지만 과거 버스노선 개편을 해온 지방도시들에서는 버스노선 여러 개를 한꺼번에 그린 버스노선도를 제작하여 시민들이 변경된 버스노선들과 그 관계를 쉽게 알 수 있게 해주었다. 무엇보다 이 같은 노선도가 있으면 버스노선간 환승이 편리해진다. 필자는 이를 '네트워크 노선도'라고 부른다.

올빼미버스 노선도 ©서울시

서울시에는 버스노선이 너무 많아서 그런 노선도를 만들 수 없다라는 말도 있는데, 모든 노선을 한 장의 노선도에 그리려고 하니까 불가능하게 느껴지는 것이다. 이는 고정관념이며, 중요하고 필요한 노선들만 골라서 노선도를 만들면 된다. 간선버스라면 모든 정류장을 그릴 필요조차 없다. 개별 노선을 알리는 게 목적이 아니라, 노선간 관계를 알려주는 게 목적이므로 중요한 정류장만 그려도 된다.

예를 들어 서울시의 이번 개편에서 2층 버스를 투입 예정인 주요 간선버스들만 그린 노선도, 주요 거점지역을 중심에 놓고 주변 대수요처 지역들을 연결하는 노선들을 정리한 노선도, 외국인들이 많이 이용하는 관광지들을 지나가는 노선들만 그린 노선도 등 다양한 노선도를 제작할 수 있다. 실제로 현재 서울시의 올빼미버스(심야버스)만을 모아서 그린 노선도가 이미 제작된 상태인데, 이것이야말로 훌륭한 네트워크 노선도다. 버스개편시기에 이런 노선도를 더욱 확대시켜야 한다. ☞ [관련 기사] 대중교통 안내책자 만들자

지하철은 모든 곳을 지나지 않으며, 지하철 공백을 채우려는 경전철은 생각만큼 빠르게 늘지 않고 있다. 또한 지하철 노선은 구조적으로 돌아서 가는 곳들이 많다. 그래서 아무리 지하철이 발달해도 버스는 꼭 필요하다. 다만 20년 동안의 경험에 따르면 지금보다 더 효율적으로 만들 필요는 있다. 앞으로 버스가 계속 편리하고 유용한 교통수단으로 남아 있기 위해서 새로운 혁신이 요구된다.

이런 점에서 서울시내버스 개편 20년을 맞이하여 서울시가 발표한 혁신안에 대한 기대가 크다. 앞으로도 시민들의 뜻을 알차게 모아, 더욱 편리하고 지속가능한 서울 버스교통망이 되어주기를 바란다.