청년정책이 가야할 길, '정책수단' 관점에서 다시 점검하자

본 칼럼 ‘청춘어람(靑春語覽)’은 지난 호에 두 번에 걸쳐 “청년정책의 필요성”과 “정책유형 관점에서 청년정책 심층분석”을 기고하였다. 이번 호에는 정부보조금, 민간위탁운영 등 ‘정책수단’ 관점에서 청년정책의 발전방향을 소개하고자 한다.

정책유형이 일자리, 주거, 복지, 건강 등 다양한 삶의 영역에서의 변화를 직접 체감할 수 있는 혜택을 의미한다면, 정책수단은 정부의 일하는 방식과 관련된다. 예컨대 고용률 70% 달성 등 청년정책의 목표를 달성하기 위해서 고용서비스를 정부가 직접 제공하거나, 시장메커니즘을 활용하여 민간위탁이나 바우처를 통해서 간접생산하거나 또는 비영리조직이나 민간기업 활동에 맡기기도 한다.

이러한 정책수단은 일반적으로 직접수단과 간접수단으로 구분되며, 직접수단은 다시 정부직접공급, 직접대출, 공공기관의 세 가지로 분류된다. 간접수단은 계약(위탁운영), 보조금, 대출보증, 공적보험, 조세지출, 바우처, 정보제공, 경제적 규제의 여덟 가지로 분류된다. 필자가 중앙부처와 지방자치단체의 2020년 청년정책 2,930개를 11개 정책수단의 관점에서 분석한 결과, 청년정책의 주요 정책수단은 보조금, 계약(위탁운영), 정부직접공급이었다.

청년정책이 발전하기 위해서는 채택된 정책수단이 설정된 정책목표를 가장 효과적으로 달성하는 도구인지에 대한 근원적인 질문을 해야 한다. 정책수단을 통한 작지만 지속적인 변화는 이슬비에 옷이 젖는 것처럼 결국에는 중요한 정책적 변화를 유발할 수 있기 때문에 이러한 결과를 예측하고 분석하는 것은 중요하다.

먼저, “보조금” 정책수단은 ‘공공사업을 촉진시키기 위해 국가나 지방자치단체가 기업, 가계 또는 다른 정부에게 공여하는 직접 또는 간접 지원금(각종 현금지원 포함)’을 의미한다. 

보조금은 역사가 길고 가장 광범위하게 사용되는 정책수단이다. 정부의 행정행위 중에서 주요한 간접적인 도구로써, 자율성 측면이 상당히 높으며, 일반인들에게 잘 알려져 있다. 또한 정치 및 경제적 시각에서 고용촉진, 빈자의 보호, 소득 재분배 등 주로 고용·복지 분야에서 사회적 정책목표의 달성을 위해서 활용되고 있다. 청년정책 현황의 분석결과도 중앙부처와 지방자치단체 모두 정책수단으로서 보조금이 가장 대표적인 방안으로 활용되고 있었다. 

학계에서는 이러한 보조금에 대해서 통제 불능, 비효율성 유발 등 문제점을 지적하기도 한다. 최근 청년고용절벽 극복을 위한 특단의 대책으로서 청년구직활동지원금, 청년추가고용장려금, 청년내일채움공제, 청년저축계좌제 등 기업과 청년 개인에 대한 수조원 단위의 보조금 사업이 주요 청년정책으로 추진되고 있다. 그리고 이러한 보조금 정책은 청년들에게 있어서 가장 인기가 높기 때문에 즉, 청년들의 인지도, 체감도, 만족도가 높아서 사업 시행 초기에 보조금 예산이 조기 소진되고 청년들은 지속적으로 지원 대상과 지원 규모(금액)에 대해서 확대해 줄 것을 요구하고 있다. 

그러나 경제학자들은 보조금이 재난상황, 고용위기, 빈곤해결 등 매우 특수한 상황에서만 정당화될 수 있기 때문에 보조금이 사용되고 있는 대부분의 경우를 정당화시키는 데에 한계가 있다고 주장한다. 2008년 금융위기 이후 국가부채 규모가 꾸준히 증가하여 오는 상황에서 보조금 프로그램은 재정적 부담이 크고 자원배분에 있어서 왜곡이 심하게 발생하기도 하며, 의도한 수혜자 그룹을 지원하는 목적으로 효과적이지 않을 때도 많기 때문이라고 한다. 또한 보조금은 고용장려, 주거지원, 복지급여 등 정책유형별로 다양한 형태로 지급되기 때문에 보조금의 전반적인 국민경제적 부담의 측정과 효과적 통제수단을 찾는 것은 상당히 어려운 일이다.

보조금 제도의 가장 중요한 고려사항은 “비용 효과성의 제고”이다. 모든 보조금이 다 문제가 되는 것은 아니나, “좋은” 보조금 제도가 운영되기 위해서 보조금은 의도한 수혜자 그룹(예시: 청년니트 등 취약계층)을 지원함에 있어서 효과적이어야 하고, 재정 부담이 가능한 최소화되어야 하며, 최소한의 비용으로 그 목표를 달성한다는 측면에서 효율적이어야 한다. 특정 보조금의 성과를 파악하기 위해서는 위에서 제시한 세 가지 조건을 모두 충족시키는지에 대한 지속적인 모니터링 및 평가가 필요하다.

또한 제약된 예산조건 하에서 보조금과 관련된 재정 부담을 최소화하기 위해서 그 비용이 얼마인지 정확히 파악할 필요가 있다. 개별 보조금의 비용을 정확하게 측정하는 것이야말로 보조금 개혁에 있어서 매우 중요한 일이다. 청년정책과 관련하여 복지분야 급여, 고용분야 장려금, 주거지원 보조금, 교육분야 장학금 등 다양한 보조금을 지급하고 있는데 이것을 측정하여 개인의 삶의 질을 보장하는 데 충분한 재정적 지원인가에 대한 종합적인 연구가 필요하다.

향후 저출산·고령화로 인해 출생률은 지속적으로 떨어지더라도 당장 인구감소는 발생하지 않고, 인구구조만 당분간 변화할 것으로 기대되기 때문에, 인구구조 변화 및 4차 산업혁명 가속화에 대응하기 위한 다양한 보조금 정책의 개혁이 꼭 필요하다. 보조금 개혁의 증거 기반을 마련하기 위해서는 다양한 정책주체 및 정책유형에서 개별적·산발적으로 지급되고 있는 보조금 규모에 대한 측정과 성과에 대한 연구도 지속적으로 발전되어야 한다.

다음으로 보조금 제도의 중요한 고려사항은 “보조금 지급 기한의 제한”이다. 보조금 수혜자들은 실제로 외부 상황이 변화되어 더 이상 보조금이 필요 없더라도 보조금을 계속 받으려 하는 경향이 있기에 특정 보조금 사업의 기간에 대한 고려가 중요하다. 보조금 수혜자들은 그들의 소득이나 재산 등의 환경이 바뀌어도 보조금 프로그램으로부터 제외되는 것에 저항한다. 이러한 행태가 보조금 제도의 효과성을 감소시키고 과도한 비용이 들게 한다. 따라서 효과적인 보조금제도를 운용하기 위해서는 특정 보조금에 대한 존재 이유를 주기적으로 재평가하고 만일 필요하다면 보조금의 내용 또는 목표를 수정하거나 보조금 자체를 종료할 수 있는 체제가 마련되어야 한다.

이어서 보조금 제도의 중요한 고려사항은 “투명성 강화”이다. 청년의 삶 전반에 대한 보조금(즉 복지분야 급여, 고용분야 장려금, 주거지원 보조금, 교육분야 각종 장학금 등)의 운영에 있어서 누가 수혜자인지, 얼마만큼 수혜를 받는지, 그 비용이 얼마나 드는지 등이 명백해진다면 보조금의 투명성은 제고될 것이다. 보조금 지급은 각종 정부위원회, 공공기관, 예산 이외 기금 및 조직과 같은 예산 외의 도구를 사용하여 제공되고 있다. 더욱이 지방자치단체의 청년정책은 인구감소 및 지방소멸에 대응하기 위해 단체장 의지에 따라 경쟁적으로 추진되고 있어서 더욱 중첩적이다. 같은 권역 내 위치한 광역자치단체와 기초자치단체 모두 고유의 자치입법권과 자치행정권을 가지고 있어서 예산의 편성·집행, 정책의 수립·집행·평가에 대한 정보 교환이 원활하지 않다. 중앙부처와 중앙부처, 중앙부처와 지방자치단체, 지방자치단체 내 광역과 기초의 복잡 다양한 보조금 정책에 대해서 체계적으로 측정하고 관리하는 방안이 필요하다.

마지막으로 보조금 제도의 중요한 고려사항은 “실용적인 접근방법의 선택”이다. 개별 보조금 프로그램이 도입될 때 이 프로그램의 집행이 정부의 제도적·행정적 역량에 적합한지에 대한 검토가 반드시 있어야 한다. 또한 현행 보조금 제도가 설정된 정책목표를 가장 효과적으로 수행하는 정책도구인지에 대한 근원적인 질문을 해야 한다. 이러한 질문에 대한 답변을 위하여 정책수단 연구의 지속적인 발전이 필요하다.

현재 공공서비스 제공방식은 크게 직접생산, 계약과 같은 간접생산, 그리고 시장메커니즘을 활용하는 방식으로 나눌 수 있다. 시장메커니즘 활용여부에 따라 정부직접공급(직접생산) → 계약(간접생산) → 바우처, 비영리조직 활동영역, 민간기업 활동(시장메커니즘) 등으로 서비스 제공방식을 단계적으로 구분할 수 있다. 다양한 청년정책에서 이들 시장메커니즘을 활용하는 정책수단간의 효율성 측면에서 비용 대비 효율적인가를 비교분석할 필요가 있다.

추가적으로 보조금 제도가 정책목표 달성에 가장 적합한 도구일 경우 이를 실제로 집행하는 단계에서 보조금을 어떻게 효과적으로 전달하는가에 대해서 다각도의 방안들이 모색되어야 한다. 이것의 중요성은 코로나19 확산 이후 정부 재난지원금의 지급 대상 선정과 지급방식 결정 과정에서 충분히 확인되었다.

둘째, “계약(위탁운영)(Contracting)” 정책수단은 ‘직접 서비스를 공급하는 방식이 아닌 민간 계약자와의 위탁계약을 통해 간접적으로 재화 및 서비스를 공급하는 방식’이다. 서울특별시, 경기도 등 광역자치단체의 경우 청년정책 예산의 규모가 크고 정책 개수도 많아서 사실상 지방자치단체 공무원이 모든 청년정책을 직접 수행하는 것은 불가능하다. 따라서 민간의 전문기관에 위탁하거나 청년단체 등 비영리단체를 통해서 재화나 서비스를 제공하고 있다. 

계약(위탁운영) 정책수단의 가장 중요한 고려사항은 “민간위탁의 효율성”이다. 민간의 경쟁과 효율을 공공부문에 도입하려는 신공공관리론의 등장 이후, 공공서비스의 상당 부분이 민간의 업무로 이양되고 민간위탁의 효율성에 대한 논의가 다양하게 나타났다. 시장메커니즘의 효율성을 확보할 수 있는 민간에 서비스를 맡기는 것이 정부가 직접 서비스를 제공하는 것보다 나은 성과를 낸다는 연구결과도 존재하지만, 민간에 의한 공공서비스 제공이 독점적 지위를 누리거나 담합을 형성하면 비효율적이고 자원배분의 왜곡을 형성하기도 한다.

다음으로 계약(위탁운영)의 중요한 고려사항은 민간위탁 여부 결정단계에서 “직영체제 보다 우수한 위탁업체”가 선정되는가이다. 시장의 효율성을 공공부문에 적용한다는 의의를 찾을 수 있겠으나 자칫 시장에 대한 맹신으로 빠질 경우에는 문제가 발생한다. 실제로 지방자치단체 수준에서 민간위탁을 결정할 때 시장메커니즘의 경쟁체제를 보장할 만큼의 능력을 가진 사업수행기관이 선정되지 못하는 경우가 많다.

수탁과정 단계에서 “형식적이고 부실한 관리감독”으로 민간위탁의 실패를 초래하는가도 중요한 고려사항이다. 먼저 입찰과정에서 수탁업체를 선정하는 과정은 효율성의 근거인 시장의 경쟁메커니즘 확보 여부가 중요하다. 보통 경쟁입찰 방식이 바람직하나 수의계약이나 기존 수탁자와의 재계약 등 일반경쟁입찰 비중이 낮은 경우가 많다. 더욱 많은 공급자가 공개 입찰에 진입해야 하기 때문에 지역 내 전문업체의 수가 부족하지는 않은지, 위탁업무의 시장성은 존재하는지와 같은 위탁을 시행하려는 지역의 여건을 고려해야 한다. 또한 계약내용의 경우 민간위탁을 하였더라도 행정업무 책임은 여전히 공무원이 가지고 있음을 감안할 때, 공무원의 책임성을 유지하기 위해서 민간 업무수행의 내용과 수준을 되도록 정확하고 구체적으로 규정해두는 것이 중요하다.

이어서 “비용절감, 서비스의 질, 만족도”와 “위탁업체의 작업환경과 전문성 향상” 지원도 중요한 고려사항이다. 민간위탁이 정부의 책임까지 이전시킨 것은 아니므로 위탁성과에 대한 평가는 정부가 해야 할 가장 중요한 업무 중 하나이다. 민간위탁과 공공서비스의 비용절감이나 서비스의 질, 만족도와의 관계에 대해서 연구결과가 상반되게 나타나고 있으며 부정적이라는 결과도 있다. 하지만 보다 중요한 것은 서비스를 제공하는 공무원과 위탁업체의 열정, 동기, 몰입 등이라고 할 수 있다. 위탁업체의 근무환경 개선과 전문성 향상에 대한 심도있는 연구, 청년정책 유형과 민간위탁 성과의 관계, 민간위탁으로 인한 비용절감과 근로자의 작업환경, 민간위탁으로 인한 효율성과 공공성(형평성) 사이의 관계 등을 지속적으로 모니터링 및 평가해야 한다.

셋째, “정부직접공급(Direct Government)” 정책수단은 ‘정부 활동을 위한 소비행위로서 직접 재화나 서비스를 생산하여 제공’하는 방식이다. 정부직접공급은 물적·인적 인프라 구축과 직접적인 프로그램 수행으로 구분할 수 있다. 전자는 정부가 청년사업을 수행할 때 청년센터, 창업보육센터, 청년포털, 일자리정보망 등 물적·인적 인프라를 구축하는 경우이다. 예컨대 시·군의 기초자치단체로 내려가면 지방자치단체는 자체 소유 부지에 청년센터 공간을 직접 조성하는 것은 물론이고, 지역청년 수요실태 조사결과를 반영하여 프로그램을 직접 운영하는 경우가 많다.

정부직접공급 정책수단의 가장 중요한 고려사항은 “서비스 전달체계가 분산형 또는 집중형이 효율적인가”이다. 다양한 정책들이 추진체계의 일원화를 도모하고 있는데 기능의 분산시 정책목표를 효과적으로 달성하기 어렵기 때문이다. 다양한 고용․복지 서비스를 담아내는 통합적 서비스 제공 등 단일화된 조직이나 통합된 조직을 지향해 왔다. 통합적인 전달체계 구축을 위해서 양질의 행정DB 구축 및 시스템 표준화의 문제를 해결하여 체계적이고 통합적인 서비스를 제공하는 한국식 전달체계에 대한 고민이 필요하다.

전달체계의 존립에 대한 법적 근거도 중요하다. 청년층 고용서비스 전달체계인 대학일자리센터와 청년센터 사업이 한시법인 ｢청년고용촉진특별법｣에 근거하고 있어 주로 단년사업의 형태로 추진되며, 이에 따라 지속적·안정적·전문적인 서비스 제공에 한계가 있다. 한시법의 일반법 전환을 통해 안정적인 서비스 제공을 위한 법적 기반을 마련할 필요가 있다. 또한 청년센터가 고용노동부의 취업역량 강화 프로그램 등 고용서비스 제공에만 한정되기보다는 주거, 금융, 문화, 복지 등 청년의 삶을 아우르는 다양한 프로그램을 자유롭게 제공할 수 있어야 한다. 이를 위해 청년의 삶의 질 향상을 위한 종합적인 지원근거가 되는 청년기본법에 청년센터 프로그램의 지원근거를 명시하여 예산의 경직성을 해소해야 한다.

이외에도 정부부처 또는 전달체계 간 정보공유를 가로막는 법적·제도의 문제도 있다. 예컨대 한국교육개발원(교육부)이 보유한 졸업자의 학력·전공에 대한 정보와 한국고용정보원(고용노동부)의 고용정보(고용보험DB 등)를 연계하여 맞춤형 진로설계의 기초데이터로 분석·활용이 가능하지만, 현행 통계법상 ‘목적 외 사용금지’와 ‘개인이 식별되는 정보 활용의 제한’으로 데이터를 제공받아 활용하는 데 어려움이 있다. 청년 미취업자의 취업 촉진을 위한 통합인력전산망 설치 시, 개인정보 공유의 법적 근거가 보완될 필요가 있다.

지금까지 정책수단 관점에서 청년정책의 발전방향을 제시하였다. 경제와 산업의 양극화, 소득 불평등 심화, 기술혁신의 가속화와 세계화, 저출산·고령화의 심화, 기후·환경문제 등으로 우리는 그 어느 때 보다 심각한 시대적 현실에 직면해 있다. 청년정책에 있어서도 획기적인 패러다임의 전환(Paradigm shift)이 필요하다. 그리고 이러한 변화와 혁신을 가능하게 하는 것은 “정책수단”임을 잊지 말자.

한국고용정보원(청년정책모니터링팀) 송수종 연구위원의 ‘청춘어람(靑春語覽)’은 격주 수요일(발행일 기준)에 발행되는 전문칼럼입니다. 청춘어람은 ‘청춘(靑春)들의 이야기(말씀 어, 語)를 살피다(살필 람, 覽)’란 뜻으로, 대한민국 청년에 관한 다양한 이야기를 들려 드리겠습니다.