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임상수(한국지방세연구원 연구위원)

[서울톡톡] 과거 선진국들은 인플레이션 없는 경제 성장이라는 골디락스 호황을 경험했다. 이에 정치인들은 선거의 표를 의식한 복지 포퓰리즘으로 눈을 돌렸고, 각국의 복지 지출은 빠르게 증가하기 시작했다. 그런데 끝날 것 같지 않았던 세계 경제 성장은 미국의 서브프라임론 부실 사태 이후 크게 둔화되었고, 이는 세계 여러 국가들의 세입 기반을 약화시켰다. 그럼에도 불구하고 한번 시행된 복지 관련 정책은 축소 내지는 폐기하기 어려워, 복지 지출의 증가세는 지속되고 있는 실정이다. 결국, 세입이 세출을 충당하지 못하는 사태가 발생했고, PIGS(Portugal, Ireland, Greece, Spain)라고 불리는 국가들의 부채가 급증하여 지금의 유럽 재정 위기가 발생하게 된 것이다.

지방재정난이 발생한 이유는?

문제는 이와 같은 재정 위기가 비단 남의 나라의 일만은 아니라는 것이다. 우리나라 중앙정부는 상반기에 세입이 세출에 비해 부족할 것으로 예상함에 따라 17조3,000억 원의 추가경정예산을 편성했다. 지방정부 역시 경기도가 감액 경정을 통해 세출 구조조정을 추진했고, 서울시가 지방채 발행으로 영유아 보육 지원 사업을 추진하는 등 심각한 재정난 문제에 처해 있다. 이로 인해 중앙정부 뿐만 아니라 지방 재정난에 대한 우려의 목소리가 커지고 있다.

그렇다면 지방 재정난이 발생하게 된 이유는 무엇일까? 지방자치단체가 방만한 재정 운영을 했기 때문일까? 아니다, 답은 외부 충격에 의한 것이라 할 수 있다. 글로벌 경기 침체 이후 국가 경제 성장은 둔화되었고, 주택 거래는 부진하게 되었다. 이와 함께 중앙정부에 의한 감면 증가로 지방자치단체의 세입 기반은 열악해진 반면, 중앙정부의 복지 정책 확대에 따라 지방자치단체의 지출은 급증했다. 주지하는 바와 같이 세입 증가세는 둔화되고 있는데 반해 세출은 급증하여, 일부 지방자치단체들의 경우 세출이 세입을 초과하는 현상이 발생하게 된 것이다. 실제로 2002년부터 2011년까지 지방정부 세출의 연평균 증가율은 7.6%로 세입 증가율 5%에 비해 높은 수준을 보이고 있다.

특히 중앙정부의 복지 공약 이행은 지방정부 재정난의 주요 원인이 되고 있다. 일반적으로 국고보조사업의 목적은 지방자치단체의 재정적 어려움을 덜어주기 위해 중앙정부가 지방정부를 지원해주는 것이다. 그런데 국고보조사업의 재원은 중앙정부의 정해진 국고보조율로 지원하는 금액과 지방정부의 매칭 지출비의 합으로 구성된다. 이 때문에 복지 정책 시행으로 국고보조금이 증가하면, 지방정부의 매칭 지출 역시 증가하게 된다. 최근 복지 공약 이행으로 인해 관련 국고보조사업은 증가하고 있으며, 이로 인해 지방정부의 재정 부담 역시 급증하고 있다. 예를 들어, 2013년 추진된 영유아 보육 및 미취학 아동 양육 지원 확대 정책으로 인해 지방정부의 지출은 0.93조 원 증가했다. 이러한 사회복지 분야에 대한 국고보조사업 증가로 지방정부의 세출 예산 중 사회복지 부문이 차지하는 비중은 2008년 17.3%에서 2012년 20.5%로 급등했으며, 이는 지방정부의 가용재원이 감소하는 것을 의미한다.

더욱이 중앙정부의 복지 공약 이행으로 중앙정부의 부담이 지방으로 전가되고 있다는데 더 큰 문제점이 있다. 실례로 국고보조사업 중 보건복지부 소관 사업은 2007년 10조7,000억 원에서 2012년 23조 원으로 5년 사이 2배 이상 증가했고, 이에 따라 대응 지방비도 2007년 2조8,000억 원에서 2012년 7조 4,000억 원으로 매년 21.5% 증가하였다. 반면 같은 기간 보건복지부 소관 국고보조사업예산 중 국비의 연평균 증가율은 14.9%이었다. 이와 같이 국비 증가율에 비해 지방비 증가율이 높다는 점은 복지확대에 따른 중앙정부의 부담이 지방정부로 전가되고 있다는 것을 의미한다.

재정 민주화 통해 재정위기 가능성 미연에 방지해야... 

예상컨대 향후에도 세입과 세출 간 불균형 증가 추세는 지속될 것이며, 이 때문에 지방정부의 재정난은 더욱 심화될 것으로 우려된다. 세출 측면에서 이미 재정 부담을 야기하고 있는 영유아 보육 및 양육 지원 확대와 함께 향후 추진될 복지 관련 사업 확대로 지방정부는 2014년부터 2017년까지 13조6,000억 원에서 27조4,000억 원을 추가적으로 부담해야 한다. 반면 한국 경제의 저성장 전환과 주택 경기 불황 지속으로 지방정부의 세입 기반은 쉽게 회복되지 못할 것으로 판단된다. 한국지방세연구원은 현행 추세대로 지방재정이 변동할 경우 지방정부는 2014년부터 세출이 세입을 초과하는 사태를 맞이할 것으로 예상했다.

새 정부는 국가 지속 가능 성장을 위해 대기업과 중소기업 간 상생이라는 경제 민주화를 추진하고 있다. 이와 같은 민주화는 중앙정부와 지방정부 간 상생 발전을 위해서도 추진되어야 한다. 지금과 같이 중앙과 지방 재정이 안 좋은 상황 하에서, 중앙정부는 지방정부에게 재정적 부담이 되는 정책을 지양하고 만약 정책 목표 달성을 위해 정책을 추진할 경우에는 재정 보전책이 먼저 마련되어야 하는 '페이고(PAYGO) 원칙'을 지켜야 한다. 쉽게 말해서 주택 거래 정상화를 위해 추진되는 취득세 감면과 복지 공약 이행을 위해 추진되는 국고보조사업 등으로 인해 발생하는 지방 재정 손실 부문에 대해서는 전액 보전이 전제되어야 한다는 것이다. 새 정부가 경제 민주화와 함께 재정 민주화를 통해 재정 위기 가능성을 미연에 방지함으로써 국가 지속가능 성장의 기틀을 마련하는 역사의 큰 획을 그은 정부로 기억되길 바라는 바이다.